Từ khóa: Dân tộc thiểu số; Miền núi; Phân định vùng.
1. Phân định miền núi, vùng cao
Cách phân định này được thực hiện từ năm 1991, nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết số 22/ NQ-TW ngày 27/11/1989 của Bộ Chính trị về một số chủ trương, chính sách lớn phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) miền núi và Quyết định số 72/ HĐBT ngày 13/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về một số chính sách cụ thể phát triển KT-XH miền núi. Ngày 19/4/1991, Văn phòng Miền núi và Dân tộc đã ban hành công văn quy định: tiêu chuẩn xác định xã miền núi là có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao từ 200m trở lên so với mặt biển; xã vùng cao là xã có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao từ 600m trở lên so với mực nước biển; huyện vùng cao là huyện có 2/3 số xã vùng cao.
Dựa trên tiêu chí này, đến năm 2009, cả nước xác định được 12 tỉnh vùng cao, chiếm 19%; 9 tỉnh miền núi, chiếm 14,3%; 23 tỉnh có miền núi, chiếm 36,5% số tỉnh của cả nước.
Cách phân định sử dụng độ cao so với mực nước biển để xác định miền núi, vùng cao có ưu điểm là dễ đo lường, vì độ cao là thông số địa lý cụ thể, được đo đạc bằng các thiết bị hoặc dữ liệu bản đồ địa hình, có thể áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nước, thuận tiện cho quản lý và phân loại ban đầu. Độ cao phần nào phản ánh điều kiện địa lý tự nhiên, vùng có độ cao lớn thường có địa hình chia cắt, giao thông khó khăn, khí hậu khắc nghiệt. Mặt khác sử dụng tiêu chí độ cao không phụ thuộc vào kết quả điều tra, thống kê các chỉ tiêu KT-XH; là chỉ số khách quan nên hạn chế nguy cơ địa phương “xin - cho”, điều chỉnh sai lệch số liệu để hưởng chính sách. Trên thế giới, tiêu chí này cũng được nhiều quốc gia có vùng núi rộng lớn sử dụng.
Phân định rõ các địa bàn theo đặc điểm dân cư, địa hình, điều kiện tự nhiên và trình độ phát triển KT-XH là cơ sở pháp lý và thực tiễn để xác định địa bàn ưu tiên đầu tư, hỗ trợ từ ngân sách nhà nước (Trong ảnh: Bản Lô Lô Chải ở Lũng Cú, Tuyên Quang)Tuy nhiên, nhược điểm của cách phân định này là không phản ánh đầy đủ điều kiện KT-XH vì trên thực tế, những khu vực có độ cao lớn nhưng gần đô thị, hạ tầng tốt vẫn phát triển; trong khi nơi ở độ cao thấp nhưng hạ tầng kém, đời sống người dân rất khó khăn nhưng không được xác định là vùng cao nếu chỉ đơn thuần dựa vào yếu tố độ cao. Cách phân định này cũng đã bỏ qua yếu tố địa hình và độ chia cắt. Hai xã có độ cao giống nhau nhưng một xã ở nơi bằng phẳng, một xã ở nơi địa hình hiểm trở, chia cắt mạnh nhưng cách phân định dựa trên độ cao không phân biệt được, dễ dẫn đến bất công bằng trong phân vùng chính sách. Cách phân định này cũng chưa tính đến yếu tố độ dốc, trong khi độ dốc ảnh hưởng trực tiếp đến giao thông, sản xuất, hạ tầng…
Phân định vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển
Từ năm 1996 đến nay, Việt Nam đã trải qua 5 lần xây dựng tiêu chí phân định vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi (DTTS&MN). Trừ giai đoạn 1996 - 2005, các tiêu chí được áp dụng trong 10 năm, còn các giai đoạn sau đều chỉ áp dụng 5 năm. Từ năm 2020 về trước, phân định tập trung vào một số tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, cơ sở hạ tầng thiết yếu, một số tiêu chí về xã hội…
Giai đoạn 2021-2025, Quyết định số 33/QĐ TTg ngày 30/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ đưa ra các tiêu chí phân định vùng đồng bào DTTS&MN, gồm:
Tiêu chí xác định vùng đồng bào DTTS&MN: (i) Các xã, phường, thị trấn có tỷ lệ số hộ DTTS trong tổng số hộ dân sinh sống ổn định thành cộng đồng từ 15% trở lên. (ii) Các thôn, bản, làng, phum, sóc, xóm, ấp, khu dân cư, tổ dân phố và tương đương có tỷ lệ số hộ DTTS trong tổng số hộ dân sinh sống ổn định thành cộng đồng từ 15% trở lên.
Tiêu chí xác định vùng đồng bào DTTS&MN theo trình độ phát triển: (i) Xã khu vực III (xã đặc biệt khó khăn) thuộc vùng đồng bào DTTS&MN là xã thuộc đối tượng quy định tại Điều 2 của Quyết định số 33/QĐ-TTg, chưa được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới và có 1 trong 2 tiêu chí: Có tỷ lệ hộ nghèo từ 20% trở lên (riêng các xã thuộc khu vực đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% trở lên hoặc có trên 150 hộ nghèo là hộ DTTS); có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% - đến dưới 20% (riêng các xã thuộc khu vực đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 12% đến dưới 15% và có một trong các tiêu chí sau: có trên 60% tỷ lệ hộ nghèo là hộ DTTS trong tổng số hộ nghèo của xã; có số người DTTS trong độ tuổi từ 15 - 60 chưa biết đọc, biết viết tiếng phổ thông từ 20% trở lên; số lao động có việc làm nhưng chưa qua đào tạo từ 3 tháng trở lên chiếm trên 80% tổng số lao động có việc làm; đường giao thông từ trung tâm huyện đến trung tâm xã dài trên 20km, trong đó có trên 50% số km chưa được rải nhựa hoặc đổ bê tông. (ii) Xã khu vực I (xã bước đầu phát triển) thuộc vùng đồng bào DTTS&MN là xã thuộc đối tượng quy định tại Điều 2 của Quyết định số 33/QĐ-TTg và có một trong hai tiêu chí: Có tỷ lệ hộ nghèo dưới 10%; đã được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới. (iii) Xã khu vực II (xã còn khó khăn) thuộc vùng đồng bào DTTS&MN là các xã còn lại sau khi đã xác định các xã khu vực III và xã khu vực I.
Tiêu chí xác định thôn đặc biệt khó khăn thuộc vùng đồng bào DTTS&MN: là thôn thuộc đối tượng quy định tại Điều 2 Quyết định số 33/QĐ TTg và có một trong hai tiêu chí: Có tỷ lệ hộ nghèo từ 20% trở lên (riêng vùng đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% trở lên hoặc có trên 30 hộ nghèo là hộ DTTS nghèo); Có tỷ lệ hộ ng hèo từ 15%-20% (riêng vùng đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 12% đến dưới 15%) và có 1 trong các tiêu chí: Có trên 60% tỷ lệ hộ nghèo là hộ DTTS trong tổng số hộ nghèo của thôn; Chưa có đường từ thôn đến trung tâm xã hoặc có đường nhưng đi lại rất khó khăn, nhất là mùa mưa; Chưa có điện lưới quốc gia hoặc đã có nhưng trên 30% số hộ chưa được sử dụng điện lưới quốc gia.
Hệ thống tiêu chí giai đoạn này có một số ưu điểm: Phân loại thành ba khu vực giúp lượng hóa mức độ khó khăn, tạo cơ sở rõ ràng cho phân bổ nguồn lực; bước đầu lồng ghép nhiều yếu tố ngoài thu nhập như: giáo dục, hạ tầng giao thông, khả năng tiếp cận điện, trình độ lao động; có sự điều chỉnh linh hoạt, đặc biệt là đối với khu vực Đồng bằng sông Cửu Long.
2. Tác động của chính sách phân định
Phân định miền núi, vùng cao hay phân định vùng đồng bào DTTS&MN theo trình độ phát triển là chính sách đúng đắn của Đảng, Nhà nước nhằm xác định rõ các khó khăn đặc thù, mức độ phát triển KT-XH của xã, thôn, từ đó làm căn cứ để hoạch định, tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đầu tư phát triển KT-XH, bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao đời sống cho đồng bào sinh sống ở địa bàn vùng đồng bào DTTS&MN.
Dựa trên kết quả phân định, Đảng, Nhà nước đã tập trung nguồn lực cho các chương trình mục tiêu quốc gia (MTQG) để đầu tư vào đúng địa bàn ưu tiên, với định mức cao hơn các địa bàn khác, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển KT-XH vùng đồng bào DTTS&MN. Đến giữa năm 2025, trước khi sáp nhập tỉnh, xã, một số địa bàn có nhiều xã DTTS&MN đã đạt thành tựu lớn trong xây dựng nông thôn mới (NTM) như: Trung du miền núi phía Bắc có 1.049/1.936 xã (54,2%) đạt chuẩn NTM (tăng 10,9% so với cuối năm 2021, đạt 90,3% kế hoạch giao); Bắc Trung Bộ có 1.049/1.275 xã (82,3%) đạt chuẩn NTM (tăng 13,6% so với cuối năm 2021, đạt 94,6% kế hoạch được giao); Tây Nguyên có 379/580 xã (65,3%) đạt chuẩn NTM (tăng 10,9% so với cuối năm 2021, đạt 96,2% kế hoạch được giao). Đặc biệt, đã có 237 xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào DTTS&MN đạt chuẩn NTM, chiếm 15,6% tổng số xã khu vực III. Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025 bước đầu đã góp phần thúc đẩy thực hiện mục tiêu giảm tỷ lệ hộ DTTS 4,45%/ năm, đạt chỉ tiêu Quốc hội, Chính phủ giao. Một số xã khu vực II, khu vực III vùng đồng bào DTTS&MN đã có bước phát triển vượt bậc ngang bằng với xã khu vực I. Giai đoạn 2021-2025, có khoảng 988 xã/1.551 xã và 9.657 thôn/13.244 thôn khu vực III ra khỏi diện đặc biệt khó khăn.
Tuy nhiên, cách phân định miền núi, vùng cao chỉ áp dụng đến năm 2009; cách phân định theo trình độ phát triển giai đoạn 2021-2025 cũng bộc lộ hạn chế khi chưa thể hiện rõ tiêu chí phân định miền núi mà chỉ tập trung vào các địa bàn có đồng bào DTTS chiếm 15% trở lên; bỏ sót địa bàn miền núi có tỷ lệ hộ đồng bào DTTS dưới 15%, chưa linh hoạt với những địa bàn có quy mô dân số đông, số lượng hộ DTTS sống tập trung thành cộng đồng lớn nhưng chưa đáp ứng đủ 15%; tiêu chí xác định xã khu vực II bằng phương pháp loại trừ xã khu vực III, khu vực I không phản ánh đầy đủ tính chất xã còn gặp khó khăn, dễ dẫn đến lúng túng trong phân loại thực tế, nhất là các xã đang trong giai đoạn chuyển tiếp phát triển. Ngay cả với xã khu vực I (xã bước đầu phát triển, có tỷ lệ hộ nghèo thấp dưới 10% hoặc được công nhận NTM) nhưng có thể nhờ nguồn lực “điểm” mà được công nhận nên không phản ánh thực chất đời sống của người dân. Tỷ lệ hộ nghèo thấp chưa chắc đồng nghĩa với phát triển bền vững, nhất là về giáo dục, y tế, việc làm bền vững…
3. Tiêu chí phân định vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển giai đoạn 2026 - 2030
Ngày 16/10/2025, Chính phủ ban hành Nghị định số 272/NĐ-CP về phân định vùng đồng bào DTTS&MN giai đoạn 2026-2030 (Nghị định). Nghị định vẫn kế thừa tiêu chí xác định thôn, xã, tỉnh vùng đồng bào DTTS phải có từ 15% người DTTS trở lên sinh sống ổn định thành cộng đồng nhằm đảm bảo tính ổn định và thống nhất trong xác định địa bàn và thực hiện chính sách. Song để xác định xã vùng DTTS, còn có thể áp dụng con số 4.500 người DTTS trở lên sinh sống ổn định. Sau sắp xếp đơn vị hành chính, quy mô dân số cấp xã vào khoảng 30 nghìn người/xã. Nếu tính tỷ lệ 15% dân số là người DTTS sẽ tương ứng với 4.500 người. Quy định con số tuyệt đối như vậy nhằm đảm bảo bao quát đầy đủ các địa bàn có nhu cầu chính sách dù không đạt tỷ lệ 15% dân số người DTTS.
Với thôn miền núi, Nghị định đưa ra tiêu chí xác định đáp ứng ít nhất 01 trong 02 tiêu chí: Có ít nhất 2/3 diện tích tự nhiên nằm ở độ cao từ 200 mét trở lên so với mực nước biển; có ít nhất 2/3 diện tích tự nhiên có độ dốc địa hình từ 15% trở lên. Xã miền núi đáp ứng ít nhất 01 trong 02 tiêu chí: có ít nhất 2/3 diện tích tự nhiên nằm ở độ cao từ 200 mét trở lên so với mực nước biển; Có từ 2/3 số thôn trở lên là thôn miền núi. Tương tự, tỉnh miền núi đáp ứng ít nhất 01 trong 02 tiêu chí: Có ít nhất 2/3 diện tích tự nhiên nằm ở độ cao từ 200 mét trở lên so với mực nước biển; có từ 2/3 số xã trở lên là xã miền núi.
Như đã nêu ở trên, độ cao là yếu tố địa hình căn bản, ảnh hưởng trực tiếp đến khí hậu, thổ nhưỡng, canh tác, kết cấu hạ tầng, giao thông. Độ cao 200m so với mực nước biển được các công trình nghiên cứu địa lý, địa sinh thái và phát triển bền vững xác định là ranh giới chuyển tiếp giữa đồng bằng với trung du và miền núi ở Việt Nam. Ngưỡng này được sử dụng nhất quán trong phân vùng địa lý tự nhiên, bản đồ địa hình của Bộ Nông nghiệp và Môi trường và được nhiều nước trên thế giới sử dụng làm chuẩn phân loại địa hình trung bình.
Nghị định bổ sung thêm tiêu chí liên quan đến độ dốc do các nghiên cứu địa hình và phát triển nông thôn đều xác định độ dốc từ 15% trở lên là mức bắt đầu gây cản trở đáng kể cho việc cơ giới hóa, canh tác nông nghiệp và thi công hạ tầng. Thực tiễn cho thấy có nhiều xã nằm dưới độ cao 200m so với mực nước biển nhưng địa hình dốc, đồi gò liên tục thì cũng khó xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế. Nếu chỉ áp dụng tiêu chí độ cao thì những xã có địa hình dốc phức tạp sẽ bị loại khỏi vùng miền núi, trong khi khó khăn tương đương, thậm chí lớn hơn. Bổ sung tiêu chí này giúp bao quát chính xác hơn tình trạng khó khăn địa lý, đặc biệt tại các vùng trung du, ven biển và khu vực chuyển tiếp.
Về thôn đặc biệt khó khăn vùng đồng bào DTTS&MN, Nghị định tiếp tục áp dụng tiêu chí tỷ lệ nghèo đa chiều, bởi đây là công cụ đo lường mức sống toàn diện, đã được Việt Nam áp dụng từ năm 2016, phản ánh rõ mức thiếu hụt nghiêm trọng về giáo dục, y tế, sinh kế, hạ tầng cơ bản. Đồng thời áp dụng tiêu chí tỷ lệ đường thôn và liên thôn được cứng hóa đảm bảo ô tô đi lại thuận tiện quanh năm vì hạ tầng giao thông là nền tảng để thúc đẩy kết nối KT-XH. Áp dụng tiêu chí tỷ lệ hộ gia đình có hợp đồng mua bán điện dưới 90% vì điện là chỉ báo của nghèo đa chiều, phản ánh mức độ tiếp cận các dịch vụ cơ bản và khả năng phát triển sản xuất, học tập, tiếp cận thông tin.
Về phân định xã vùng đồng bào DTTS&MN theo trình độ phát triển, Nghị định quy định 12 tiêu chí dựa trên quan điểm hiện đại của Chương trình Phát triển con người của Liên Hợp quốc, đói nghèo không chỉ là thiếu thu nhập mà còn là sự thiếu hụt trong các điều kiện sống thiết yếu. Vì vậy, các xã vùng đồng bào DTTS&MN cần có hệ thống tiêu chí đánh giá tổng hợp để nhận diện rõ cấp độ khó khăn, thay vì chỉ dựa vào tỷ lệ nghèo hay thu nhập. 12 tiêu chí đều có khả năng đo đếm bằng dữ liệu hành chính, điều tra thống kê hoặc từ hệ thống giám sát ngành. Cách xây dựng tiêu chí rõ ràng về ngưỡng giá trị, như: dưới 30% hộ sử dụng nước sạch, dưới 95% hộ dùng điện, dưới 50% trường đạt chuẩn… giúp đảm bảo tính minh bạch, khách quan, dễ kiểm chứng, bao quát các khía cạnh phát triển, từ đó phân loại xã công bằng, khách quan, làm cơ sở khoa học cho việc ưu tiên nguồn lực đầu tư, hỗ trợ phát triển KT-XH và bảo đảm an sinh cho đồng bào vùng đặc thù.
Soi chiếu theo 12 tiêu chí, xã khu vực I (đang phát triển) là xã có dưới 3 tiêu chí, nghĩa là đã đạt được mức độ phát triển tương đối tốt trên nhiều phương diện. Xã khu vực II (khó khăn) là xã có từ 03 - 05 tiêu chí, phản ánh mức thiếu hụt trung bình cần hỗ trợ nhưng chưa ở mức đặc biệt. Xã khu vực III (đặc biệt khó khăn) là xã có từ 06 tiêu chí trở lên, phản ánh tình trạng thiết hụt nghiêm trọng và toàn diện. Ngoài ra, Nghị định cho phép xã được xếp vào khu vực III nếu có từ 50% số thôn đặc biệt khó khăn dù chưa đủ 6 tiêu chí nhằm bảo đảm không bỏ sót địa bàn khó khăn sâu, linh hoạt điều chỉnh theo bối cảnh địa phương.
4. Kết luận
Phân định rõ các địa bàn theo đặc điểm dân cư, địa hình, điều kiện tự nhiên và trình độ phát triển KT-XH là cơ sở pháp lý và thực tiễn để xác định địa bàn ưu tiên đầu tư, hỗ trợ từ ngân sách nhà nước, các chương trình MTQG, chính sách dân tộc, chính sách phát triển vùng; bảo đảm công bằng, minh bạch và hiệu quả trong phân bổ nguồn lực đầu tư công, tránh dàn trải, trùng lặp chính sách; phục vụ công tác quy hoạch, lập kế hoạch phát triển KT-XH của địa phương và Trung ương trong giai đoạn 2026-2030. Từ đó góp phần thúc đẩy phát triển bền vững và toàn diện, bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc, giảm chênh lệch phát triển giữa các vùng, các dân tộc .
Tài liệu tham khảo
1. Ban chỉ đạo Trung ương các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2021-2025, Báo cáo Tổng kết thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025, Hà Nội, 2025.
2. Ban chỉ đạo Trung ương các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2021-2025, Báo cáo Tổng kết thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2021-2025, Hà Nội, 2025.
3. Bộ Dân tộc và Tôn giáo (2025), Báo cáo số 1140/ BC-BDTTG ngày 6/7/2025 đánh giá kết quả thực hiện Quyết định số 33/QĐ-TTg ngày 12/11/2020 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí phân định vùng đồng bào DTTS&MN theo trình độ phát triển giai đoạn 2021 2025.
4. Chính phủ (2025), Nghị định số 272/NĐ-CP ngày 16/10/2025 về phân định vùng đồng bào DTTS&MN giai đoạn 2026 - 2030.
