Kinh nghiệm của một số địa phương trong giải quyết nhóm mục tiêu gặp nhiều khó khăn trong Chương trình Mục tiêu quốc gia 1719

Từ khóa: Chương trình mục tiêu quốc gia; Vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi; Phân cấp, phân quyền; Định canh định cư; Kinh nghiệm địa phương.

1. Khái quát kết quả thực hiện Chương trình Mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2021-2025

Chương trình Mục tiêu quốc gia (MTQG) phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi (DTTS&MN) giai đoạn 2021-2030, giai đoạn I từ 2021-2025 (Chương trình 1719) là chương trình MTQG đầu tiên có quy mô rất lớn dành riêng cho vùng đồng bào DTTS&MN; là quyết sách quan trọng nhằm cụ thể hóa các chủ trương, định hướng của Bộ Chính trị tại Kết luận số 65-KL/TW ngày 30/10/2019 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về công tác dân tộc trong tình hình mới, Nghị quyết số 88/QH14 và Nghị quyết số 120/QH14 của Quốc hội phê duyệt Đề án tổng thể và chủ trương đầu tư Chương trình 1719.

Kết thúc giai đoạn 2021-2025, trong 9 nhóm mục tiêu cụ thể được Quốc hội giao tại Nghị quyết số 120/2020/QH14, có 06 nhóm mục tiêu cơ bản đạt và vượt mục tiêu đề ra; 3/9 nhóm mục tiêu chưa đạt, đó là:

(1) Nhóm mục tiêu về cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn (khu vực III) và thôn đặc biệt khó khăn vùng đồng bào DTTS&MN. Trong nhóm mục tiêu này có 3/8 nội dung chưa đạt gồm: Tỷ lệ trường, lớp học được xây dựng kiên cố (đạt 94,6%/100%); Tỷ lệ đồng bào DTTS được xem truyền hình (đạt 97%/100%); Tỷ lệ đồng bào DTTS được nghe đài phát thanh (đạt 98,3%/100%).

(2) Nhóm mục tiêu số xã, thôn ra khỏi địa bàn đặc biệt khó khăn (phấn đấu 50% xã, thôn ra khỏi địa bàn đặc biệt khó khăn) gồm 2 nội dung đều chưa đạt.

(3) Nhóm mục tiêu về công tác định canh, định cư, giải quyết cơ bản tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất cho đồng bào gồm 5 chỉ tiêu chưa đạt, đó là: Giải quyết đất ở đạt 45,5% (10.549 hộ); hỗ trợ trực tiếp đất sản xuất đạt 14,2% (13.387 hộ); hỗ trợ chuyển đổi nghề đạt 38,3% (54.899 hộ); sắp xếp, ổn định dân cư đạt 30% (25.056 hộ, trong đó có 5.711 hộ được bố trí theo hình thức tập trung; 13.096 hộ được bố trí trong các dự án sắp xếp, ổn định dân cư tại chỗ; 5.111 hộ được bố trí, ổn định dân cư vùng đặc biệt khó khăn và khu vực cần thiết khác; 1.138 hộ thuộc xã biên giới) và đào tạo nghề mới đạt 12,9%.

Trong nhóm các mục tiêu chưa đạt, có 02 nhóm mục tiêu gặp nhiều khó khăn, gồm: (i) Nhóm mục tiêu về cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn (khu vực III) và thôn đặc biệt khó khăn vùng đồng bào DTTS&MN; (ii) Nhóm mục tiêu về công tác định canh, định cư, giải quyết cơ bản tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất cho đồng bào.

2. Kinh nghiệm của một số địa phương trong việc xử lý nhóm mục tiêu gặp nhiều khó khăn

Cùng một nội dung chính sách nhưng kết quả thực hiện Chương trình MTQG phụ thuộc rất lớn vào cách làm của cơ sở, nhất là khi Đảng, Nhà nước, Ban Chỉ đạo các chương trình MTQG chủ trương tăng cường phân quyền, phân cấp cho địa phương, trên quan điểm: “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Vì thế, ngay cả với những nhóm mục tiêu khó vẫn có những địa phương hoàn thành được kế hoạch đề ra, để lại những bài học kinh nghiệm có thể nghiên cứu vận dụng vào quá trình triển khai Chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới, giảm nghèo bền vững, phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS&MN giai đoạn 2026-2030.

Thứ nhất, đối với nhóm mục tiêu về cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn (khu vực III) và thôn đặc biệt khó khăn vùng đồng bào DTTS&MN.

Xuất phát từ tỷ lệ vốn đầu tư trên tổng vốn của Chương trình còn thấp; định mức hỗ trợ làm đường giao thông liên xã, đường đến trung tâm xã, đầu tư xây dựng các trường phổ thông dân tộc nội trú, bán trú thấp so với nhu cầu, Ủy ban Nhân dân tỉnh Bắc Giang (nay là tỉnh Bắc Ninh) đã trình Hội đồng Nhân dân tỉnh ban hành Nghị quyết bố trí vốn ngân sách tỉnh ưu tiên cho địa bàn khó khăn nhất, địa phương có số thu ngân sách thấp nhất, hỗ trợ trực tiếp cho các dự án đầu tư xây dựng có tính lan tỏa, kết nối, tạo động lực lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Theo Nghị quyết này, ngoài ngân sách Trung ương phân bổ, ngân sách tỉnh hỗ trợ trực tiếp một số dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển như: các dự án quy hoạch sắp xếp, bố trí ổn định dân cư các xã đặc biệt khó khăn; các dự án đầu tư xây dựng, cải tạo nâng cấp đường giao thông đến trung tâm xã, đường liên xã; các dự án đầu tư xây dựng mới chợ; hỗ trợ 100% vốn các dự án đầu tư xây dựng các trường phổ thông dân tộc nội trú do cấp tỉnh quản lý; hỗ trợ theo tỷ lệ % ngân sách Trung ương đầu tư trường phổ thông dân tộc nội trú, phổ thông dân tộc bán trú do cấp huyện quản lý, phần còn lại do ngân sách huyện bố trí để hoàn thiện dự án.

Với cách làm này, giai đoạn 2021-2025, tỉnh Bắc Giang (cũ) đã bố trí ngân sách trên 349,6 tỷ đồng, bằng 23,17% tổng vốn ngân sách trung ương phân bổ cho tỉnh và vượt 8,17% so với quy định của Thủ tướng Chính phủ; ngân sách huyện bố trí 85,767 tỷ đồng để hoàn thiện các dự án đầu tư xây dựng các công trình có tác động,tạo động lực lớn đến phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. Cụ thể là 12 dự án cải tạo nâng cấp đường đến trung tâm xã, đường liên xã với chiều dài 72km, bảo đảm quy mô chiều rộng mặt đường 6m kết cấu atphan hoặc bê tông xi măng; hoàn thiện đầu tư 3 trường phổ thông dân tộc nội trú cấp tỉnh, 2 trường phổ thông dân tộc nội trú cấp huyện, 4 trường phổ thông dân tộc bán trú trung học cơ sở, 8 trường trung học cơ sở, 10 trường tiểu học, 17 trường mầm non. Kết thúc giai đoạn, 100% xã có đường ô tô đến trung tâm xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa; 100% các trường phổ thông dân tộc nội trú đạt chuẩn quốc gia; 13 xã khu vực III thoát khỏi diện đặc biệt khó khăn, đạt 100%.

Tại Cao Bằng, tỉnh miền núi, vùng cao, biên giới, có tỷ lệ đồng bào các DTTS cao nhất Việt Nam, chiếm gần 95%, với tổng nguồn vốn ngân sách Trung ương giao giai đoạn 2022-2025 trên 5.033 tỷ đồng, trong đó vốn đầu tư trên 2.679 tỷ đồng, ngân sách địa phương đối ứng vốn đầu tư là 117,62 tỷ đồng, tỉnh đã triển khai cơ chế đặc thù giao cho cộng đồng thực hiện các dự án đầu tư xây dựng quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp; ban hành thiết kế điển hình, thiết kế mẫu các công trình nhà văn hóa thôn, đường giao thông nông thôn, nước sinh hoạt tập trung, mương thủy lợi; rút ngắn quy trình, thủ tục đầu tư, tiết kiệm thời gian, huy động Nhân dân tham gia và tạo công ăn việc làm cho người dân.

Thực hiện cơ chế này, để đạt hiệu quả cao nhất, tỉnh Cao Bằng coi trọng sự vào cuộc của chính quyền địa phương, đặc biệt là người đứng đầu trong công tác xây dựng dự án, hình thức và quy trình lựa chọn nhà thầu cộng đồng, thông báo rộng rãi bằng nhiều hình thức linh hoạt cho người dân, nhóm thợ có năng lực để phối hợp tham gia thực hiện. Tỉnh có khung pháp lý rõ ràng, hướng dẫn cụ thể, có sổ tay, biểu mẫu quy trình chuẩn trong tổ chức thực hiện từng loại công trình theo cơ chế đặc thù. Thông tin kịp thời, công khai nội dung công việc, thời gian, năng lực, kinh nghiệm, tay nghề, nguồn lực tài chính để người dân xem xét tham gia thực hiện và đóng góp vào công trình theo cơ chế đặc thù. Phân cấp hoàn toàn cho chính quyền cơ sở từ lựa chọn danh mục, phê duyệt thủ tục hồ sơ, tự chịu trách nhiệm về tính minh bạch, chất lượng, tiến độ. Đơn giản hóa thủ tục hồ sơ đầu tư và quy trình lựa chọn nhà thầu thực hiện gói thầu xây dựng dự án quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp. Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra công trình. Thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng rộng rãi, có vị trí pháp lý thỏa đáng trong nghiệm thu, hoàn công vì nếu có sự giám sát chặt chẽ của cộng đồng thì các công trình thường có chất lượng tốt hơn, ít xảy ra thất thoát, lãng phí.

Với cơ chế này, giai đoạn 2022-2025, Cao Bằng đã thực hiện đầu tư được 243 công trình có quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp, với tổng mức đầu tư trên 200 tỷ đồng, trong đó có 26 công trình nước sinh hoạt, 95 công trình đường giao thông; 19 công trình mương thủy lợi, 103 nhà văn hóa xóm, góp phần cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng vùng đồng bào DTTS&MN.

Thứ hai, đối với nhóm mục tiêu về công tác định canh, định cư, giải quyết cơ bản tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất cho đồng bào.

Định canh định cư là vấn đề quan trọng trong chính sách phát triển vùng DTTS&MN ở nước ta từ năm 1968 đến nay. “Định canh định cư tập trung vào công tác định cư của đồng bào miền núi sinh sống rải rác ở các vùng khó khăn (thường là những vùng dễ bị thiên tai như lũ lụt và lở đất); những vùng xa có chi phí dịch vụ cao và hạ tầng cơ sở thấp kém; cư dân sinh sống tại các khu vực như rừng phòng hộ và vườn quốc gia; và các dân tộc sống du canh còn gọi là nông nghiệp luân canh”[2].

Để định canh định cư, đòi hỏi chính quyền cần cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống, giúp đồng bào DTTS phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo, tiếp cận giáo dục, y tế, có việc làm để không phá rừng, thậm chí chi trả đền bù cho các gia đình di chuyển hoặc định cư ở những vùng khác nhau. Định canh cũng là một phần của chính sách quốc phòng.

Như vậy, định canh định cư là nhóm mục tiêu đòi hỏi mức độ tập trung cao và thời gian thực hiện dài hơn so với nhiều nội dung nhiệm vụ khác. Mặc dù đã nhận được sự quan tâm ưu tiên của các địa phương nhưng do nội dung triển khai hầu hết ở những địa điểm mà đồng bào đã duy trì ổn định tập tục cư trú, sản xuất lâu đời, tại các khu vực có địa hình hiểm trở, chia cắt, giao thông khó khăn, dễ bị ảnh hưởng của thiên tai nên quá trình thực hiện gặp rất nhiều khó khăn. Ngoài xây dựng cơ sở hạ tầng, các địa phương còn phải giải quyết được tình trạng thiếu đất ở, nhà ở, đất sản xuất, nước sinh hoạt cho người DTTS. Việc giải quyết nhà ở, nước sinh hoạt về cơ bản không gặp vướng mắc nhưng nội dung hỗ trợ đất sản xuất thì hầu hết các địa phương đều gặp khó khăn do không có quỹ đất. Theo quy định tại nội dung 3, tiểu mục c, mục 1 phần III Chương trình 1719, nếu chính quyền địa phương không bố trí được đất sản xuất thì hộ không có đất hoặc thiếu đất sản xuất được hỗ trợ chuyển đổi nghề.

Trước thời điểm sửa Luật Đất đai 2024, pháp luật đất đai không quy định UBND tỉnh được ban hành hạn mức đất ở, đất sản xuất phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS&MN nên địa phương chưa có cơ sở để rà soát xác định đối tượng thụ hưởng chính sách. Vướng mắc này được tháo gỡ tại Điều 16 Luật Đất đai 2024 quy định đất để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS được bố trí từ quỹ đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước quản lý hoặc từ quỹ đất do Nhà nước thu hồi; và Điều 79 quy định dự án thu hồi đất để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia.

Tại tỉnh Lào Cai, áp dụng 2 điều luật này giúp địa phương tháo gỡ khó khăn về cơ chế khi cần tạo quỹ đất để triển khai các chính sách về đất đai đối với đồng bào DTTS. UBND tỉnh căn cứ tình hình thực tế và quỹ đất của địa phương quyết định diện tích giao đất, cho thuê đất để thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với cá nhân là người DTTS. Bên cạnh đó, công tác chuyển mục đích sử dụng đất được đẩy mạnh thông qua hướng dẫn người dân thực hiện thủ tục trong hạn mức để từng bước hợp thức hóa quyền sử dụng đất, giúp nhiều hộ dân tiếp cận hỗ trợ về đất đai.

Những kinh nghiệm này rất hữu ích trong thực hiện Chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới, giảm nghèo bền vững và phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS&MN giai đoạn 2026-2035, giai đoạn I từ 2026-2030, khi Chương trình tiếp tục có nội dung: “Thực hiện bố trí ổn định dân cư (với các hình thức bố trí: Tập trung hình thành điểm dân cư mới; xen ghép vào các điểm dân cư hiện có hoặc ổn định tại chỗ đối với địa bàn không có quỹ đất để bố trí tái định cư) theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước tại các vùng: Thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới, hải đảo, di cư tự do, khu rừng đặc dụng (theo danh mục dự án, phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt)”.

3. Thảo luận

Thực tiễn triển khai Chương trình 1719 tại địa phương cho thấy, sự khác biệt về kết quả thực hiện không hoàn toàn phụ thuộc vào quy mô nguồn lực đầu tư mà chịu tác động mạnh mẽ bởi năng lực quản trị, phương thức tổ chức thực hiện và mức độ chủ động của chính quyền địa phương. Cùng một chính sách, nhưng địa phương có cách tiếp cận linh hoạt, biết phát huy quyền chủ động được phân cấp và huy động tốt nguồn lực xã hội thường đạt kết quả cao hơn, kể cả với những nội dung được xem là khó thực hiện.

Trước hết, muốn thành công phải chuyển từ tư duy “thực hiện chính sách” sang “quản trị thực hiện chính sách”. Nhiều địa phương đã chủ động cụ thể hóa chủ trương “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” bằng việc ban hành cơ chế hỗ trợ riêng, điều chỉnh thứ tự ưu tiên đầu tư phù hợp với điều kiện thực tiễn… Sự chủ động này giúp chính sách sát hơn nhu cầu của từng địa bàn.

Thứ hai, hiệu quả của Chương trình được nâng lên nhờ gắn đầu tư với phát triển lâu dài. Những địa phương đạt kết quả tốt đều ưu tiên đầu tư các công trình có tính kết nối, có khả năng tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ công của người dân. Tập trung nguồn lực vào đầu tư giao thông, trường học, nước sinh hoạt hay các công trình hạ tầng thiết yếu không chỉ góp phần hoàn thành mục tiêu của Chương trình mà còn tạo nền tảng để phát triển sản xuất, thu hút đầu tư, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và cải thiện điều kiện sống của đồng bào trong dài hạn.

Thứ ba, phân cấp đi đôi với tăng cường trách nhiệm giải trình và sự tham gia của cộng đồng là yếu tố quan trọng tạo nên hiệu quả chính sách. Cơ chế giao cộng đồng thực hiện các công trình quy mô nhỏ tại Cao Bằng cho thấy, khi người dân trực tiếp tham gia từ khâu lựa chọn công trình, tổ chức thi công đến giám sát, chất lượng công trình được nâng lên, chi phí được tiết kiệm và hạn chế thất thoát, lãng phí, góp phần củng cố tính minh bạch trong quản lý đầu tư công; đồng thời nâng cao ý thức làm chủ và trách nhiệm của cộng đồng đối với các công trình sau đầu tư. Đây là cách tiếp cận phù hợp với yêu cầu đổi mới quản trị công theo hướng lấy người dân làm trung tâm của quá trình phát triển.

Thứ tư, sự đồng bộ giữa chính sách phát triển và hoàn thiện thể chế có ý nghĩa quyết định đối với những nội dung đặc thù như định canh, định cư và hỗ trợ đất ở, đất sản xuất. Nhiều địa phương gặp trở ngại do thiếu cơ sở pháp lý để tạo lập quỹ đất hoặc xác định đối tượng thụ hưởng. Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung các quy định về chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS đã góp phần tháo gỡ những điểm nghẽn về thể chế, tạo điều kiện để địa phương chủ động triển khai chính sách, cho thấy hiệu quả của Chương trình phụ thuộc vào mức độ hoàn thiện và đồng bộ của hệ thống pháp luật.

4. Kết luận

Chương trình 1719 đã tạo chuyển biến tích cực trên nhiều lĩnh vực, góp phần cải thiện đời sống của đồng bào và thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng. Tuy nhiên, những nội dung về phát triển kết cấu hạ tầng, sắp xếp ổn định dân cư, giải quyết đất sản xuất vẫn là nhiệm vụ khó, đòi hỏi nguồn lực lớn, thời gian thực hiện dài và cơ chế tổ chức phù hợp với điều kiện đặc thù của từng địa phương.

Thực tiễn cho thấy hiệu quả của Chương trình không chỉ phụ thuộc vào quy mô nguồn lực đầu tư mà còn phụ thuộc rất lớn vào phương thức tổ chức thực hiện. Chủ động huy động nguồn lực địa phương, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với trách nhiệm của chính quyền cơ sở; áp dụng cơ chế đặc thù đối với các công trình quy mô nhỏ; phát huy vai trò của cộng đồng trong giám sát và tổ chức thực hiện; kịp thời hoàn thiện cơ chế, chính sách… là những kinh nghiệm có giá trị thực tiễn cao.

Nghiên cứu, tổng kết và nhân rộng các mô hình, cách làm hiệu quả từ địa phương sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản trị Chương trình MTQG, sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư công và bảo đảm các chính sách thực sự đi vào cuộc sống, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững vùng đồng bào DTTS&MN.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ (2025), Báo cáo tổng kết Chương trình MTQG phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS&MN giai đoạn 2021-2025.