Kết quả điều tra thu thập thông tin 53 dân tộc thiểu số là một nguồn thông tin quan trọng góp phần nâng cao chất lượng báo cáo, hoàn thiện chính sách và tăng cường hiệu quả thực thi Công ước CERD (Trong ảnh: Thứ Trưởng, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc (nay là Bộ Dân tộc và Tôn giáo) Nông Thị Hà trực tiếp giám sát quá trình thu thập thông tin tại một gia đình ở thôn Làng Má, xã Đạo Đức, huyện Vị Xuyên, tỉnh Hà Giang trong cuộc điều tra thu thập thông tin về thực trạng kinh tế - xã hội 53 dân tộc thiểu số lần thứ III năm 2024 - ảnh tư liệu)Từ khóa: Công ước CERD; Quyền con người; Dữ liệu phân tách.
1. Đặt vấn đề
Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (CERD) đặc biệt nhấn mạnh trách nhiệm của các quốc gia trong việc xây dựng cơ chế theo dõi, giám sát và báo cáo định kỳ dựa trên các thông tin, số liệu đầy đủ, khách quan, có khả năng phản ánh thực chất tình hình thực hiện quyền của các nhóm dân cư.
Việt Nam gia nhập Công ước CERD từ năm 1982 và luôn nhất quán chủ trương tôn trọng, bảo đảm, thúc đẩy quyền con người. Những quan điểm đó được quy định trong Hiến pháp năm 2013, các văn kiện của Đảng, hệ thống pháp luật về quyền con người, trong chính sách dân tộc. Đặc biệt, Quyết định số 1567/QĐ-TTg ngày 12/12/2024 của Thủ tướng Chính phủ về Kế hoạch thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban CERD sau Báo cáo quốc gia lần thứ 5 của Việt Nam (năm 2023) đã xác định nhiều nhiệm vụ cụ thể liên quan đến hoàn thiện hệ thống dữ liệu nhằm phục vụ theo dõi việc thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người.
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của Canada và Na Uy, bài báo làm rõ những cách khác nhau trong thu thập số liệu phục vụ theo dõi việc thực hiện Công ước CERD; từ đó đề xuất các gợi mở nhằm hoàn thiện dữ liệu, cơ chế phối hợp và giám sát trong quá trình thực hiện Công ước tại Việt Nam.
2. Vai trò của dữ liệu trong theo dõi thực hiện Công ước CERD
Trong quản trị công hiện đại, nếu pháp luật quy định các quyền thì dữ liệu là công cụ chứng minh các quyền đó đã được thực hiện đến đâu, đối tượng nào được thụ hưởng, nhóm nào còn bị bỏ lại phía sau và chính sách nào đang phát huy hiệu quả…
Đối với CERD, dữ liệu có ý nghĩa đặc biệt, bởi nguyên tắc không phân biệt đối xử chỉ có thể được kiểm chứng khi có khả năng so sánh điều kiện sống, mức độ tiếp cận dịch vụ và kết quả phát triển giữa các nhóm dân cư… Nếu dữ liệu chỉ phản ánh chỉ số bình quân chung thì nhiều bất bình đẳng tiềm ẩn sẽ bị che khuất. Ngược lại, dữ liệu được phân tách chi tiết sẽ giúp nhận diện chính xác khoảng cách phát triển giữa các nhóm dân tộc, giới tính, độ tuổi, khu vực cư trú và các nhóm dễ bị tổn thương, qua đó hỗ trợ xây dựng chính sách phù hợp hơn.
Chất lượng của dữ liệu không chỉ được đánh giá bởi số lượng thông tin thu thập mà còn bởi tính chính xác, khả năng cập nhật, mức độ liên thông; khả năng chia sẻ và mức độ sử dụng trong quá trình ra quyết định. Vì vậy, yêu cầu hoàn thiện hệ thống dữ liệu phục vụ thực hiện CERD chính là yêu cầu nâng cao năng lực quản trị quốc gia dựa trên bằng chứng.
Thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người có thể được nhìn nhận như một chu trình gồm năm hợp phần liên kết chặt chẽ: (1) xây dựng khuôn khổ pháp luật và chính sách; (2) tổ chức thực thi; (3) thu thập và quản trị dữ liệu; (4) giám sát, đánh giá dựa trên bằng chứng; (5) báo cáo, đối thoại quốc tế. Trong chu trình này, dữ liệu vừa là đầu vào của quá trình hoạch định chính sách, vừa là căn cứ đánh giá hiệu quả thực thi và là cơ sở chứng minh việc thực hiện các cam kết quốc tế. Chất lượng dữ liệu có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thực hiện quyền con người.
3. Kinh nghiệm của Canada
Là một quốc gia đa sắc tộc, đa văn hóa và có cơ cấu quản trị liên bang, Canada luôn coi việc phòng, chống phân biệt chủng tộc là một trong những nội dung trọng tâm của chính sách công. Canada lựa chọn cách tiếp cận quản trị dựa trên dữ liệu. Dữ liệu là nền tảng cho toàn bộ chu trình hoạch định, thực thi, giám sát và đánh giá chính sách.
Ở cấp độ liên bang, Canada thực hiện tổng điều tra dân số bắt buộc chu kỳ 10 năm một lần đối với toàn bộ công dân, kết hợp với các cuộc khảo sát hộ gia đình, khảo sát thị trường lao động và sức khỏe định kỳ. Cơ quan Thống kê Canada giữ vai trò hạt nhân, phối hợp chặt chẽ với Bộ Di sản, Bộ Toàn cầu, chính quyền các tỉnh bang nhằm đảm bảo tất cả các cuộc khảo sát đều sử dụng chung một bộ câu hỏi, chung một phương pháp tiếp cận và có tính nhất quán cao.
Theo quan điểm của Chính phủ Canada, các chỉ số bình quân của toàn xã hội thường không phản ánh đầy đủ sự khác biệt trong khả năng tiếp cận giáo dục, việc làm, y tế, nhà ở, tư pháp và các dịch vụ công giữa các cộng đồng dân cư. Vì vậy, thu thập dữ liệu phân tách theo chủng tộc, sắc tộc, giới tính, độ tuổi, tình trạng khuyết tật, điều kiện kinh tế - xã hội và nhiều đặc điểm nhân khẩu học khác là điều kiện tiên quyết để xây dựng chính sách bình đẳng và chống phân biệt đối xử một cách thực chất. Khi dữ liệu được bóc tách chi tiết, các nhà hoạch định chính sách có thể thiết lập các chương trình phát triển đi thẳng vào các điểm nghẽn thực tế. Bên cạnh đó, việc ánh xạ các nguồn dữ liệu vào từng điều khoản của Công ước CERD cũng giúp nhận diện các khoảng trống trong chính sách của quốc gia. Khi xây dựng báo cáo quốc gia, dữ liệu là bằng chứng quan trọng chứng minh mức độ bảo đảm quyền con người và nguyên tắc không phân biệt đối xử; đồng thời giúp phản hồi đối với các đánh giá, kết luận của CERD.
Với đặc điểm là một nhà nước liên bang, Canada cũng xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Chính phủ Liên bang với các tỉnh và vùng lãnh thổ trong quá trình thu thập, chia sẻ dữ liệu. Trách nhiệm cung cấp thông tin không tập trung vào một cơ quan duy nhất mà được phân công cho nhiều bộ, ngành và chính quyền địa phương. Cơ chế này vừa bảo đảm tính đầy đủ của dữ liệu, vừa phản ánh sự đa dạng về điều kiện phát triển giữa các vùng lãnh thổ. Đồng thời, việc chuẩn hóa phương pháp thu thập và báo cáo giúp các nguồn dữ liệu khác nhau vẫn có khả năng tích hợp và so sánh trên toàn quốc.
Bên cạnh vai trò của các cơ quan nhà nước, Canada đặc biệt coi trọng sự tham gia của cộng đồng, các tổ chức xã hội và giới nghiên cứu trong quá trình xây dựng và khai thác dữ liệu. Xây dựng dữ liệu luôn gắn với các nguyên tắc minh bạch, bảo vệ quyền riêng tư, tôn trọng sự đồng thuận của cộng đồng và sử dụng dữ liệu vì mục đích phục vụ lợi ích công. Đây là yếu tố quan trọng nhằm củng cố niềm tin xã hội đối với hệ thống thống kê, nâng cao chất lượng và độ tin cậy của dữ liệu.
4. Kinh nghiệm của Na Uy
Na Uy có truyền thống lâu đời về dân chủ, pháp quyền và bảo vệ quyền con người. Xuất phát từ nguyên tắc bảo vệ quyền riêng tư và quy định ng hiêm ngặt của pháp luật châu Âu về bảo vệ dữ liệu, Na Uy không xây dựng hệ thống thống kê quốc gia dựa trên việc thu thập trực tiếp thông tin về chủng tộc, dân tộc hay tôn giáo của người dân. Thay vào đó, đất nước này sử dụng các trường thông tin thay thế mang tính khách quan như: lịch sử nhập cư, quốc gia xuất xứ của cá nhân và cha mẹ, hoặc ngôn ngữ sử dụng tại gia đình. Những thông tin này sau đó được giao thoa và tích hợp với các bộ dữ liệu kinh tế - xã hội sẵn có và rất mạnh của quốc gia như độ tuổi, giới tính, học vấn, việc làm và thu nhập.
Để bù đắp cho việc thiếu hụt số liệu định lượng sắc tộc chính thức, Na Uy đặt niềm tin và dựa rất lớn vào dữ liệu định tính từ các nguồn bổ sung như: Báo cáo thanh tra bình đẳng và chống phân biệt đối xử; báo cáo từ Nghị viện người Sami (nhóm người bản địa); các nghiên cứu độc lập; các cuộc đối thoại với các cộng đồng bị ảnh hưởng. Cách tiếp cận này phản ánh sự cân bằng giữa hai yêu cầu: một mặt phải có đủ thông tin để phát hiện và xử lý bất bình đẳng, mặt khác phải bảo đảm quyền riêng tư và ngăn ngừa nguy cơ lạm dụng dữ liệu cá nhân.
Quá trình xây dựng dữ liệu Na Uy có ba bài học. (i) Bắt đầu từ sớm và điều phối rộng rãi vì báo cáo CERD đòi hỏi sự đóng góp từ nhiều bộ, ngành và sự lãnh đạo rõ ràng đối với toàn bộ quá trình. (ii) Các khuyến nghị trước đây, các báo cáo và ý kiến đóng góp của xã hội dân sự là những nguồn thông tin thiết yếu để dự đoán những mối quan ngại của Ủy ban Công ước CERD. (iii) Cởi mở đối với những thách thức. Na Uy cho rằng báo cáo sẽ trở nên đáng tin cậy hơn khi đề cập thẳng thắn đến những vấn đề khó khăn như thu thập dữ liệu, pháp luật, phát ngôn thù hận và phân biệt đối xử.
5. Gợi mở đối với Việt Nam
Kinh nghiệm của Canada và Na Uy cho thấy, mặc dù có sự khác biệt về mô hình quản trị, điều kiện lịch sử, cấu trúc dân cư và hệ thống pháp luật, song cả hai quốc gia đều coi thực hiện Công ước CERD là quá trình quản trị liên tục dựa trên sự kết hợp giữa hệ thống dữ liệu tin cậy, cơ chế phối hợp hiệu quả và trách nhiệm giải trình của các chủ thể liên quan. Những kinh nghiệm này có ý nghĩa tham khảo quan trọng trong quá trình Việt Nam thực hiện Quyết định số 1567/QĐ-TTg ngày 12/12/2024 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch tăng cường thực thi Công ước CERD và triển khai thực hiện các khuyến nghị của Ủy ban Công ước CERD.
Kinh nghiệm của Canada xây dựng hệ thống dữ liệu phân tách là điều kiện quan trọng để nâng cao chất lượng hoạch định, giám sát và đánh giá chính sách. Gợi mở với Việt Nam là cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu về dân cư, dân tộc, lao động, giáo dục, y tế và an sinh xã hội theo hướng tăng cường khả năng liên thông, chuẩn hóa chỉ tiêu và nâng cao chất lượng dữ liệu phân tách. Việc kết nối hiệu quả giữa dữ liệu thống kê và dữ liệu hành chính góp phần giảm trùng lặp trong thu thập thông tin, tạo nền tảng cho việc đánh giá chính sách dựa trên bằng chứng và nâng cao chất lượng báo cáo quốc gia thực hiện các công ước quốc tế về quyền con người.
Kinh nghiệm của Na Uy lại cho thấy việc thực hiện hiệu quả Công ước CERD cần được đặt trong một cơ chế phối hợp đa ngành, đa cấp và có sự tham gia của nhiều chủ thể. Đối với Việt Nam, điều này gợi mở yêu cầu tiếp tục hoàn thiện cơ chế điều phối giữa Bộ Dân tộc và Tôn giáo với các bộ, ngành, địa phương trong quá trình thu thập, chia sẻ và tổng hợp dữ liệu; tăng cường vai trò của các cơ sở nghiên cứu, trường đại học, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các chuyên gia trong hoạt động nghiên cứu, phản biện, đánh giá chính sách và đóng góp thông tin phục vụ xây dựng báo cáo quốc gia.
Một gợi mở khác là cần nhìn nhận dữ liệu không chỉ là công cụ phục vụ thống kê mà là nguồn lực chiến lược của quản trị quốc gia. Cả Canada và Na Uy đều cho thấy dữ liệu chỉ phát huy giá trị khi được đặt trong một hệ thống thể chế bảo đảm tính chính xác, khả năng chia sẻ, trách nhiệm giải trình và sử dụng hiệu quả trong toàn bộ chu trình chính sách. Vì vậy, cùng với việc hoàn thiện hạ tầng dữ liệu, Việt Nam cần tiếp tục đổi mới tư duy theo hướng quản trị dựa trên bằng chứng, trong đó dữ liệu trở thành cơ sở để nhận diện vấn đề, thiết kế chính sách, giám sát việc thực hiện và đánh giá tác động đối với các nhóm dân cư.
6. Hệ thống dữ liệu phục vụ xây dựng báo cáo thực hiện Công ước CERD ở Việt Nam
Sau hơn bốn thập niên tham gia Công ước CERD, Việt Nam đã từng bước xây dựng nền tảng dữ liệu phục vụ theo dõi, đánh giá việc thực hiện các quyền của các nhóm dân cư, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS). Hệ thống dữ liệu này được hình thành từ các cuộc điều tra thống kê quốc gia, cơ sở dữ liệu hành chính, cơ sở dữ liệu chuyên ngành của các bộ, ngành và các báo cáo định kỳ phục vụ quản lý nhà nước.
Thứ nhất, hệ thống dữ liệu được hoàn thiện theo hướng đa nguồn và đa lĩnh vực.
(i) Nhóm dữ liệu thống kê quốc gia, gồm: Tổng điều tra dân số và nhà ở, Điều tra thực trạng kinh tế - xã hội của 53 DTTS, Khảo sát mức sống dân cư, Điều tra lao động và việc làm... đã cung cấp thông tin tương đối đầy đủ về quy mô dân số, điều kiện sống, thu nhập, giáo dục, y tế, việc làm, nghèo đa chiều và khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của các nhóm dân cư. Đặc biệt, Điều tra thực trạng kinh tế - xã hội của 53 DTTS là nguồn dữ liệu chuyên sâu phản ánh khá toàn diện bức tranh phát triển của từng DTTS, tạo cơ sở khoa học cho việc hoạch định, đánh giá và điều chỉnh chính sách dân tộc.
(ii) Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư từng bước trở thành nền tảng kết nối thông tin giữa nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, tạo điều kiện nâng cao tính chính xác của số liệu dân số, nhân khẩu, cư trú và các đặc điểm cơ bản của người dân. Việc kết nối dữ liệu hành chính với các thống kê chuyên ngành mở ra khả năng giảm trùng lặp trong thu thập thông tin, nâng cao tính kịp thời của số liệu để phục vụ quản lý và báo cáo quốc tế.
(iii) Dữ liệu chuyên ngành ngày càng hoàn thiện. Các lĩnh vực giáo dục, y tế, lao động, việc làm, bảo hiểm xã hội, trợ giúp pháp lý, quốc tịch, xuất nhập cảnh, phòng chống mua bán người... đều đã xây dựng các hệ thống dữ liệu riêng phục vụ hoạt động quản lý nhà nước. Đây là nguồn thông tin quan trọng để phản ánh việc thực hiện các quyền con người cụ thể theo yêu cầu của Công ước CERD, là bước tiến đáng kể trong phương pháp xây dựng báo cáo dựa trên bằng chứng.
Thứ hai, hệ thống dữ liệu bước đầu đáp ứng yêu cầu theo dõi việc thực hiện các quyền của đồng bào DTTS.
Việt Nam hiện sở hữu nguồn dữ liệu khá đầy đủ đối với đồng bào DTTS - nhóm đối tượng được quan tâm nhiều trong các khuyến nghị của Ủy ban CERD. Các nguồn dữ liệu hiện có cho phép theo dõi quy mô dân số, các chỉ tiêu về nghèo đói, thu nhập, giáo dục, y tế, nhà ở, việc làm, tiếp cận nước sạch, điện sinh hoạt, bảo hiểm y tế, cơ sở hạ tầng…, thậm chí cho phép phân tích tới từng dân tộc cụ thể thay vì chỉ tổng hợp chung thành nhóm “đồng bào DTTS” đã đánh giá chính xác hơn mức độ chênh lệch phát triển giữa các dân tộc, từ đó góp phần nâng cao chất lượng xây dựng chính sách dân tộc.
Việc sử dụng dữ liệu điều tra thực trạng kinh tế - xã hội của 53 DTTS đã góp phần quan trọng vào việc thiết kế và điều chỉnh Chương trình Mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS và miền núi. Đồng thời, giúp Việt Nam có thêm căn cứ thực tiễn khi giải trình với các cơ quan của Liên Hợp quốc về kết quả thực hiện các chính sách dân tộc.
Thứ ba, Quyết định số 1567/QĐ-TTg tạo khuôn khổ mới cho quản trị dữ liệu.
Quyết định số 1567/QĐ-TTg nhằm chỉ đạo triển khai các khuyến nghị của Ủy ban CERD. Điểm mới của Quyết định thể hiện ở việc các nhiệm vụ liên quan đến dữ liệu, thống kê, giám sát và báo cáo được cụ thể hóa thành 15 nhóm nhiệm vụ với 38 đầu việc, phân công rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, trong đó Bộ Dân tộc và Tôn giáo giữ vai trò đầu mối tổng hợp, theo dõi và báo cáo.
Quyết định 1567/QĐ-TTg đã mở rộng phạm vi dữ liệu cần thu thập không chỉ đối với đồng bào DTTS mà còn bao gồm người nước ngoài cư trú tại Việt Nam, người di cư, người không quốc tịch, người tị nạn, nạn nhân mua bán người, phụ nữ và trẻ em thuộc các nhóm dễ bị tổn thương. Yêu cầu tăng cường kết nối giữa dữ liệu thống kê, dữ liệu hành chính và dữ liệu báo cáo chuyên ngành nhằm hỗ trợ tốt hơn toàn bộ chu trình chính sách, từ nhận diện vấn đề, xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện đến giám sát và đánh giá kết quả. Dữ liệu trở thành hạ tầng thông tin phục vụ quản trị quốc gia. Sự chuyển đổi này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi nguyên tắc không phân biệt đối xử không thể chỉ đánh giá thông qua các quy định pháp luật mà phải được kiểm chứng bằng các chỉ số phản ánh thực tế đời sống của từng nhóm dân cư; phù hợp với xu hướng quản trị công hiện đại, trong đó dữ liệu trở thành nền tảng của quản trị dựa trên bằng chứng.
7. Kết luận
Nghiên cứu về Canada và Na Uy cho thấy không tồn tại một mô hình thống nhất trong xây dựng hệ thống dữ liệu phục vụ theo dõi việc thực hiện Công ước CERD. Nếu Canada coi dữ liệu phân tách và quản trị dữ liệu là nền tảng để nhận diện bất bình đẳng và đánh giá hiệu quả chính sách thì Na Uy lại nhấn mạnh vai trò của thể chế, cơ chế phối hợp và sự tham gia của nhiều chủ thể trong quá trình thực hiện. Tuy khác nhau về cách tiếp cận, nhưng cả hai mô hình đều khẳng định dữ liệu chỉ phát huy giá trị khi được đặt trong một hệ thống quản trị minh bạch, có trách nhiệm giải trình và hướng tới nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền con người.
Việt Nam hiện đang chuyển mạnh sang quản trị dựa trên dữ liệu và bằng chứng. Việc tiếp tục hoàn thiện dữ liệu sẽ góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam, thúc đẩy quá trình hiện đại hóa quản trị quốc gia. Thu thập dữ liệu là cần thiết, nhưng giá trị lớn nhất của dữ liệu chỉ được phát huy khi dữ liệu được chia sẻ, khai thác và sử dụng rộng rãi phục vụ lợi ích công cộng.
Tài liệu tham khảo
1. Government of Canada Experience Implementing CERD: Data Collection, Disaggregation, and Reporting.
2. Norway’s Experience in Reporting to the UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD)
3. Thuần Linh (20260, Xây dựng Báo cáo quốc gia CERD lần thứ 6: Khi dữ liệu là thước đo cam kết nhân quyền, http://www.cema.gov.vn/doi-song-dan-toc-tin-nguong ton-giao/xay-dung-bao-cao-quoc-gia-cerd-lan-thu-6-khi du-lieu-la-thuoc-do-cam-ket-nhan-quyen.htm
